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Por Enzo Daniel Jaimes
 

COMENTARIO A FALLO
LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 14.997 Y LAS COMISIONES MÉDICAS. ANÁLISIS DEL FALLO “MARCHETTI”


Breve Reseña Legislativa

En el año 1995 se sancionó la Ley 24.557 que entró en vigencia el 01/7/1996, la cual en su artículo primero prevé la prevención de los riegos y la reparación de los daños derivados del trabajo; con el objetivo de reducir la siniestralidad laboral, promover la rehabilitación, recalificación o recolocación de los trabajadores.

La Ley 24.557 requirió el dictado de diversos decretos y resoluciones para que la misma sea operativa: El Decreto 717/96, el cual otorga facultades a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo y a la Superintendencia de Administración de Fondos de Jubilaciones y Pensiones para que regulen el actuar de las Comisiones Médicas y la Comisión Médica Central, determinen las contingencias e incapacidad, sus funciones y como se llevaría el trámite ante las mismas.

La Resolución 414/1999 de la Superintendencia del Riego del Trabajo -la cual  actualiza el cobro de las compensaciones dinerarias adicionales de pago único estipuladas en el apartado 4 del artículo 11 de la Ley Nº 24.557-, establece las prestaciones dinerarias de pago único en concepto de Incapacidad Laboral Permanente Parcial Definitiva, y el depósito del capital de integración por Incapacidad Laboral Permanente Parcial, Incapacidad Laboral Permanente Total o por fallecimiento, con cargo al Fondo de Reserva administrado por la Superintendencia de Seguros de la Nación.

El Decreto 1278/2000 modifica la Ley N° 24.557, con el fin de mejorar las prestaciones que se otorgan a los trabajadores damnificados -sin que ello importe afectar el curso y eficacia del sistema de seguridad social sobre Riesgos del Trabajo-, amplía el régimen vigente en materia de derechohabientes e incorpora mecanismos operativos eficaces en favor de la prevención.

El Decreto 1694/2009 incrementa los montos de las Prestaciones Dinerarias establecida por la Ley 24.557.

Atento que la Ley 24.557 sufrió distintas modificaciones y con el fin de realizar el ordenamiento de la reparación de los daños derivados de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, se sancionó la Ley 26.773 en fecha 24 de octubre de 2012 que fue promulgada el 25 de octubre de 2012.

Sin embargo, la Ley 26.773 no derogó la Ley 24.557, sino que coexisten ambas leyes y sus modificatorias.

El Decreto 472/2014 reglamenta la Ley 26.773 respecto a las prestaciones dinerarias, las indemnizaciones de pago único y que las mismas se deben incrementar conforme la variación del índice RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables), desde el 1 de enero de 2010 y hasta la fecha de entrada en vigencia de la Ley 26.773.

El Decreto 1475/2015 modifica el Decreto N° 717 de fecha 28 de junio de 1996 y, a su vez, faculta a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo para que dicte las normas complementarias y aclaratorias conducentes a favorecer la efectividad de la ley.

El Decreto 54/2017 dispone que la actuación de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la Ley N° 24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo.

La Resolución 298/2017 de la Superintendencia del Riesgo del Trabajo establece el procedimiento ante las Comisiones Médicas.

En febrero de 2017 se dicta la Ley 27.348 como norma complementaria a la Ley 24.557 y a la Ley 26.773, sin derogarlas.

La Resolución 899/ 2017 se publicó en fecha 10/11/17 y entró en vigencia el 11/11/17, aclarando y reglamentando las Comisiones Médicas Jurisdiccionales y Central, la conformación, funciones y responsabilidades; la determinación de la incapacidad y el procedimiento por ante las Comisiones Médicas.

En la Provincia de Buenos Aires se dictó en fecha 8 de enero de 2018, la Ley 14997 que establece la adhesión provincial al Régimen de Riesgos del Trabajo, instituido por la Ley nacional 27.348 complementaria de la ley 24.557.

La Resolución de la Superintendencia del Riesgo del Trabajo N° 23/18 Buenos Aires, de fecha 27 de marzo de 2018 que entró en vigencia el 09/04/18 respecto a las Comisiones Médicas Jurisdiccionales y su funcionamiento en el territorio de la Provincia de Buenos Aires.

La Resolución 11/18 de la Superintendencia del Riesgo del Trabajo, dictada a los efectos de asignar la competencia territorial de la Comisión Médica Jurisdiccional (C.M.J.) requerida, de conformidad a los extremos indicados en los artículos 1° y 2° de la Ley N° 27.348 Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo.

La Provincia de Buenos Aires sancionó la Ley 15.057 publicada en el Boletín Oficial el 27 de noviembre de 2018 (Procedimiento Laboral en la Provincia de Buenos Aires). En su art. 2, inc. "j" contempla la "...acción ordinaria de revisión plena" del dictamen de la Comisión Médica interviniente ante el juzgado laboral. Además, autoriza su iniciación al trabajador prescindiendo de la obligatoriedad de interponer el recurso administrativo ante la Comisión Médica Central -contenido en la ley nacional- y prevé que el remedio que eventualmente interponga la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central quede aprehendido por dicha pretensión. Por su parte, el art. 103 de la ley citada dispone que, desde su sanción y hasta tanto se ponga en funcionamiento el nuevo fuero del trabajo, la revisión establecida en el indicado art. 2 para las resoluciones dictadas por las Comisiones Médicas jurisdiccionales, así como el recurso de apelación establecido para las resoluciones dictadas por la Comisión Médica Central deberán interponerse ante los actuales tribunales de trabajo que resulten competentes.

“MARCHETTI, JORGE GABRIEL CONTRA FISCALÍA DE ESTADO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. ACCIDENTE DE TRABAJO - ACCIÓN ESPECIAL”

El Tribunal de Trabajo N° 1 del Departamento Judicial de Quilmes declaró la inconstitucionalidad de la Ley Provincial 14.997 y su competencia para intervenir en la acción promovida por el señor Jorge Gabriel Marchetti contra la Fiscalía de Estado de la Provincia de Buenos Aires -empleadora autoasegurada-, mediante la cual procura el pago de las prestaciones dinerarias previstas en el régimen especial de reparación de infortunios laborales (Leyes 24.557 y 26.773), por la incapacidad que contrajera a consecuencia del accidente de trabajo que sufrió el día 6 de febrero de 2016, mientras prestaba tareas como oficial de policía de la Comisaría 1ª de Quilmes.

La Demandada (Fiscalía de Estado) interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de Ley ante lo resuelto por Tribunal de grado.

La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en fecha 13 de mayo de 2020, resolvió -por mayoría de opiniones y fundamentos- hacer lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley, revocando el fallo de grado en cuanto se pronunció por la inconstitucionalidad de la Ley 14.997 (art. 1); declarando la incompetencia del tribunal de trabajo interviniente para entender en autos.

La Mayoría que se encontraba integrada, conforme el orden de votación, por el Dr. Genoud; la Dra. Kogan, el Dr. Soria, el Dr. Pettigiani y el Dr. Torres, hicieron lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad, revocando el fallo del Tribunal de Trabajo N° 1 del Departamento Judicial de Quilmes, en cuanto se pronunció por la inconstitucionalidad de la Ley 14.997 de la Provincia de Buenos Aires, por la cual se había decidido la adhesión a la Ley 27.348, declarándose la incompetencia del tribunal de trabajo interviniente para entender en autos.

Uno de los tópicos en que se fundó es que los cuestionamientos a la decisión legislativa de conferir injerencia a operadores de un sistema de seguro como el analizado (Comisiones Médicas), no resulta una violación de la división de poderes y menos aún de la garantía de autonomía provincial.

La labor del ente administrativo en incumbencias de orden técnico-científico, movilizadoras del sistema de seguro de riesgos del trabajo, no configura ineludiblemente una "causa" o "controversia" que amerite la inexcusable intervención de un tribunal de justicia, el cual ocupará su rol luego de la discrepancia con la valoración administrativa, detalle que habilitará la función jurisdiccional, la que sólo puede ser ejercida por los órganos integrantes del Poder Judicial.

El diseño normativo propone entonces una especificidad de la contienda que remite a conocimientos técnicos específicos, a un procedimiento bilateral que resguarda el derecho de defensa del trabajador, la limitación temporal y razonable del trámite, articulado todo ello con una acción judicial posterior de conocimiento pleno. Dicho aserto ha sido recogido por el legislador local al instituir un procedimiento concreto de revisión amplia y plena en el inc. j, art. 2, Ley 15.057 de la Provincia de Buenos Aires, cuya operatividad es inmediata (art. 103, ley cit.). Queda entonces en este aspecto superado el test de constitucionalidad.

Asimismo, la mayoría -conforme el voto del Dr. Genoud-, manifiesta que acorde como se encuentra redactado el art. 1 de la Ley 14.997 "Adhiérese a la Ley Nacional N° 27.348, Ley Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, Ley N° 24.557", el legislador de la Provincia de Buenos Aires ha seleccionado un método para proceder que no es motivo de censura:

“Es decir, se trata de la incorporación al derecho provincial de una norma nacional anexando su texto al universo normativo local. Tal práctica por sí sola no revela alzamiento alguno al sistema constitucional. Para más, en el caso, los motivos que condujeron a su aparición en el ámbito provincial fueron explicitados por el miembro informante del proyecto que se presentara a consideración de la Legislatura provincial. Por consiguiente, no advierto desde esta óptica formal agravio a los dispositivos constitucionales que habiliten un pronunciamiento a su respecto” (del voto del Dr. Genoud).

Para la mayoría no parece que sea irrazonable el esquema de planteamiento del art. 3 de la Ley 27.348, el cual establece que la Comisión Médica deberá dictaminar dentro de los sesenta (60) días hábiles administrativos, contados a partir de la primera presentación y que dicho plazo será prorrogable por cuestiones debidamente fundadas. Estableciendo que el término será perentorio y su vencimiento dejará expedita la revisión contemplada en el art. 2 del mismo cuerpo normativo.

La norma establece que el lapso es perentorio excepto que, fundadamente, el ente actuante decida prorrogarlo. A su vez, la ley 15.057 autoriza al trabajador a prescindir de la obligatoriedad de interponer el recurso administrativo ante la Comisión Médica Central, logrando la abreviación del procedimiento administrativo. Por lo que no encuentran disminución alguna a la garantía de acceso a la justicia.

Otras de las cuestiones es que la actuación por ante las Comisiones Médicas, como instancia previa, beneficiaría al trabajador en cuanto a una resolución expedita al infortunio sufrido, atento que al encontrarse saturado el sistema judicial, se dilataría en el tiempo la reparación pecuniaria que por derecho le corresponde.

Sobre todo, si tenemos en cuenta que el trabajador es el principal sujeto de tutela de derecho conforme lo establecido en el ordenamiento de laboral, por lo que el paso del tiempo lo afectaría de manera irreparable.  

Siendo lo más favorable para la defensa de los derechos del trabajador, es que una vez finalizado el procedimiento por antes las Comisiones Médicas y una vez firme la resolución emanada por la misma, quede habilitada la instancia judicial, dando la posibilidad de iniciar la acción correspondiente, lo que garantizaría una correcta defensa de los derechos de los justiciables.

Por la minoría se encontraba el Dr. De Lázzari, para quien no resulta admisible constitucionalmente que las provincias, mediante una ley ordinaria de sus legislaturas, acepten la invitación propuesta en la ley nacional porque ello importa -de modo concluyente- la renuncia a las atribuciones que se reservaron mediante la Constitución. Así, por imperio de la evocada "adhesión" a la Ley nacional 27.348, se altera el régimen de la administración de justicia en el fuero laboral local, mediante la instauración de una instancia administrativa previa a la intervención de los tribunales de trabajo y ello -per se- es inconstitucional, más allá de que -luego- los jueces laborales se limiten, en el texto de la ley vigente al momento del dictado del fallo impugnado, a controlar la validez de lo resuelto en el marco de las Comisiones Médicas o, si fuera el caso, a ejercer un contralor pleno -en un juicio de conocimiento posterior- de lo decidido.  

Por lo que para el Dr. De Lázzari corresponde rechazar el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley y, en consecuencia, confirmar la declaración de inconstitucionalidad de la Ley provincial 14.997, por resultar violatoria del sistema federal de gobierno (Arts. 1, 5, 75 inc. 12, 121 y 122, Const. Nac. 14, 39, 45 y 57, Const. de la Provincia de Buenos Aires) y la inaplicabilidad al caso de la Ley 27.348.

Desde mi humilde punto de vista, disiento con lo resuelto por la mayoría en el fallo y adhiero al voto en minoría del Dr. De Lázzari, porque a mi entender, la Provincia de Buenos Aires al adherirse a la ley complementaria de riesgos del trabajo conculca derechos y garantías constitucionales del trabajador, tanto insertos en la Carta Magna nacional como provincial.

Discrepo con el fallo atento que la Ley 14.997, a mi entender, resulta violatoria de los Arts. 5, 14 bis, 16, 18, 28, 33, 75 inc. 12 e inc. 22, 109, 121, 122 de la Constitución Nacional, y los Arts. 1, 11, 15, 18 39 inc. 1, segundó párrafo e inc. 3, 45 y 57 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

La citada ley, así como lo hace la norma nacional a la cual por la misma se adhiere –27.348- conculca derechos inalienables del trabajador como ser el acceso a la justicia (Art. 18 C.N, Art 15 y 18 C.P.B.A), al bloque normativo constitucional, (Art. 75 inc. 22 C.N., Art. 8 y 10 Declaración Universal De Derechos Humanos, Art. 2.3, Pacto Internacional De Derechos Civiles y Políticos, Arts. XXVI y XXVII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes Del Hombre, Art. 8.1 Convención Americana de Derechos Humanos), el de Debido proceso, (Art. 14, 18 y 75 inc. 22 C.N., Art. 8 Convención Americana de Derechos Humanos, Art. 8 Pacto de San José de Costa Rica; Art. 15 y 39 inc. 3º C.P.), Juez natural, (Art. 75 inc. 22 y Art. 109 C.N., Art 15 y 18 C.P.B.A., Art. 8.1 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y art. 26, 2º párrafo de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre); Derecho a la propiedad privada, (Art. 17 C.N.), derecho a la igualdad (Art. 16 C.N. y 11C.P.B.A), la Garantía Protectoria, (Art. 14 Bis C.N.), Derecho de defensa en juicio (Art. 18 C.N. y 15 C.P.B.A). No coincido con lo resuelto por el Supremo Tribunal, ya que el diseño construido por la Ley nacional 27.348 y la Ley provincial 14.799, desde mi óptica, infringe el Art. 109 de la Constitución Nacional al otorgar potestades jurisdiccionales a órganos administrativos federales designados por el P.E.N. con exclusión de los jueces naturales del Trabajo la Provincia. La cuestión se agrava aún más si pensamos que mediante la ilegitima delegación lisa y llana que hace la Ley 14.997, de las facultades reservadas por la Provincia de Buenos Aires, no sólo se delega un simple trámite administrativo previo a una instancia judicial, sino que se está delegando la facultad de dictar toda normativa procesal, y de organización en asuntos en los que está en juego la salud y el patrimonio del trabajador incapacitado. Asimismo, la Ley 14.997, mi entender, violenta la garantía del debido proceso, el juez natural y acceso irrestricto a la justicia del actor - Art. 2 en su párrafo 1 y 2 de la Ley 27.348 -, ya que lo compele a una única instancia judicial a la que pueda acudir en procura de la defensa de sus derechos, atento convierte a los juzgados de primera instancia en órgano de revisión – recurso de apelación en relación - de las decisiones de la comisión médica jurisdiccional, - ente administrativo federal - y a los tribunales de alzadas o de instancia única donde estos no existen en órganos de revisión de las decisiones de la comisión médica central, es decir restringe al proceso judicial al que puede acceder el actor a una instancia de apelación, y no de juicio, violando igualmente las garantías de la defensa en juicio, doble instancia judicial y controversia judicial entre las partes, que protegen la Constitución Nacional, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y los tratados internacionales que conforman el llamado bloque normativo constitucional. Esto resulta violatorio de la garantía acordada al actor por el Art. 15 de la C.P.B.A, dictada – como ya se dijo - en el marco de potestades exclusivas e indelegables, dadas por los Arts. 5 y 122 de la C.N., a la Provincia de Buenos Aires.

En ese orden de ideas, al avalar el sistema legal que manda la ley de riesgos coloca a médicos a determinar cuestiones que deben dilucidarse en el campo del derecho, y que obviamente no son parte de su incumbencia profesional, sino que son materia exclusiva y excluyente de los jueces tal lo establece el orden constitucional argentino, y esta cuestión no es salvada por el hecho que conforme la Resolución 298/17 S.R.T., se instituyan los secretarios jurídicos, en la medida que, conforme la misma resolución - y como en mejor detalle se expresara infra-, éstos no sólo no participan del proceso, sino que, es a los médicos a los que se les otorga ilegítimamente facultades jurisdiccionales (conf. Arts. 7, 8 y 9 de la Res. 298/17 S.R.T.), pudiendo los mismos aceptar la prueba que consideren conducente - desechando la que no-, dictar medidas de mejor proveer, estudiar los alegatos de las partes y finalmente resolver. Incluso, dictaminará conforme a los antecedentes que tuviere en su poder, si el trabajador dificultare la revisación o la realización de estudios complementarios (conf. Art. 7, sexto párrafo Res. 298/17 S.R.T.). Esta cuestión que afecta, sin ningún lugar a duda alguna, el derecho de defensa del actor, de jerarquía constitucional (art. 18 C.N.), coloca a las Comisiones Médicas como órganos administrativos inconstitucionales en los términos de las determinaciones establecidas por los Arts. 21 y 22 la ley 24.557 y que reafirman los Arts. 1º y 2º la Ley 27.348. Por lo que no comparto con la mayoría los fundamentos brindados por los Señores Jueces.

Sin embargo, si tenemos en cuenta que el trabajador es el principal sujeto de tutela de derecho conforme lo establecido en el ordenamiento laboral, el paso del tiempo lo afectaría de manera irreparable. Por lo que rescato que la actuación por ante las Comisiones Médicas, como instancia previa, beneficiaría al trabajador en cuanto a una resolución expedita al infortunio sufrido, atento que, al encontrarse saturado el sistema judicial, se dilataría en el tiempo la reparación pecuniaria que por derecho le corresponde.

 

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