Por Antonio Martin Grilli*
LA VACANCIA O ABANDONO DE INMUEBLES Y SU RELACIÓN CON EL ESTADO
Palabras claves: inmuebles, vacancia, administrativa, sobredimensión, dominio, eminente.
Extracto: Existe una falsa y errónea concepción que entiende que por el dominio eminente del estado se incorpora a todos los inmuebles vacantes y/o abandonados de pleno derecho a la esfera de su dominio privado, cuando no todos los inmuebles vacantes pueden acogerse a esa posibilidad y debe existir necesariamente una actividad administrativa y/o judicial previa.
Desarrollo
I. Concepto y contexto normativo
En el ámbito bonaerense la Ley 9533/80, precisamente en el artículo 4, incluye en el dominio privado de los Estados (provincial y municipal) los inmuebles por dominio eminente o vacancia, haciendo referencia al anterior artículo 2342, incisos 1 y 3 del Código derogado, el cual a su vez disponía los bienes de carecieran de otro dueño, los vacantes y los mostrencos y los de las personas que fallecían sin deja otro heredero. Similares disposiciones existen en casi todas las provincias del país.
El actual artículo 236 del CCyCN mantiene solo los carentes de dueño, aunque en su inciso final se refiere a todos los adquiridos por el estado a cualquier título, por lo que bien puede considerarse incluidos entonces los restantes.
En los fundamentos de la ley provincial se deja explicitado que se ha querido de cierta manera ordenar y/o reagrupar un conjunto de leyes antes dispersas que contemplaban distintos institutos diseminados o no regulados concretamente para una mejor aplicación y uso administrativo, por lo que así se explica que se legisle tanto sobre fundos vacantes o sin dueños, como también lo relativo a sobrantes o excedentes superiores o menores al 5% o bien las cesiones de fundos del estado provincial a los municipales.
Pero lo cierto es que esta tesis se refiere a la posesión inmobiliaria por su íntima y lógica vinculación con el problema habitacional, por lo que solo me ocupare de la categoría de inmuebles vacantes o abandonados por sus dueños.
En ese orden, es necesario determinar cuándo se considera vacante un inmueble y el procedimiento para inscribirlo a favor del Fisco.
El abandono, aspecto fundamental para determinar si un bien se encuentra vacante, implica: a) desamparo del bien por su dueño con intención de no proseguir en la titularidad del derecho real (S.C.B.A., Ac. 39746, 8/11/88); y b) manifestación directa o implícita de abandonar el dominio. Este último aspecto se da ante el silencio del dueño frente a uno de los actos que el Estado efectúa y siempre que no medie posesión de terceros tendiente a adquirir el dominio por la vía de la usucapión.
Un bien inmueble, para considerarse abandonado, debe reunir condiciones de desamparo por parte de su dueño y manifestación clara de la intención de abandonar el ejercicio del dominio (C. Civ. y Com. T. Lauquen, N° 8288, 19/3/87, in re: "Municipalidad de Trenque Lauquen c/ Bussolini, Carlos y ot. S/ Declaración de vacancia"). El desamparo por parte del titular dominial se puede presumir a través de ciertos signos que otorgan al Estado la posibilidad de promover las acciones judiciales tendientes a obtener la declaración de vacancia.
En ningún caso la renuncia se presume, sino que se puede manifestar de diversa manera, según la cualidad del derecho que constituye materia de ella, es abandono o derelicción, cuando se trata de derechos reales; es remisión, cuando se trata de derechos de crédito; es repudiación, cuando se trata de herencia, no existen bienes inmuebles que estén privados de titular (bienes vacantes). El título de adquisición es la vacancia y requiere una declaración judicial, cosa que dio motivo a muchas confusiones conceptuales, pues entiendo que el fundamento de la vacancia es malinterpretado.
Los inmuebles vacantes se caracterizan por carecer de dueños o estar abandonados a punto tal que, doctrinaria y jurisprudencialmente, se ha dicho que: Los bienes vacantes a que se refiere el inciso 3 son los que habiendo salido del dominio del Estado y pasado a particulares, están abandonados, ignorándose quiénes son sus dueños (Cámara Civil 2da 23/10/39). Pero no basta para ello que accidentalmente no pueda conocerse a éstos, sino median circunstancias que pongan de manifiesto un abandono del dominio, pues la vacancia supone un abandono calificado, un acto de renuncia a la propiedad, ya que el artículo 2510 del Código Civil obsta a que el mero abandono material del inmueble traiga aparejada la condición de vacante y la consecuente titularidad del Estado. De tal manera, el Estado puede tomar la posesión de un inmueble al igual que los particulares, pero no adquiere su dominio ministerio legis ni de manera instantánea(1).
Preliminarmente no deben confundirse ningunos de los dos supuestos contenidos en los incisos ya detallados, pues mientras que los fundos a que se refiere el primero se caracterizan por no haber ingresado nunca al patrimonio de los particulares, los del segundo inciso, por el contrario, sí, de ahí que el actual artículo 236 del código de fondo de manera expresa se refiere a los del anterior 2342 inc. 1º y los abandonados o vacantes quedan comprendidos en el caso del último inciso (pues el procedimiento de vacancia administrativa, como ya se dijo constituye un título de adquisición legal). Parece una diferencia sencilla de advertir, pero en el campo de la aplicación práctica, más adelante, quedará evidenciado que no.
La segunda confusión en el tema consiste en extender el concepto de dominio eminente del Estado de manera indebida. Concepto que muchos autores han simplificado como la soberanía interior(2), la soberanía puertas adentro del país, y que implica que el Estado es dueño de todos los bienes que situados en su territorio carecen de dueño, es decir sobre aquellos fundos que jamás pertenecieron al dominio de particular alguno(3), pues de lo contrario, el Estado al no poder incorporarlos de manera automática como ya se ha visto, mal podría considerarse inmersos en dicho concepto transcendental.
Respecto del dominio eminente hasta el mismo Vélez Sarsfield da cuenta de la confusión conceptual antes dicha, pues ya en la nota al antiguo artículo 2507 decía que: “… Muchos autores dividen la propiedad en propiedad soberana del Estado y en propiedad del derecho civil., en otros términos en dominio eminente y dominio civil. La Nación tiene el derecho de reglamentar las condiciones y las cargas públicas de la propiedad privada. El ser colectivo que se llama Estado, tiene, respeto a los bienes que están en el territorio, un poder, un derecho superior de legislación, de jurisdicción y de contribución, que aplicado a los inmuebles, no es otra cosa que una parte de la soberanía territorial interior. A este derecho del Estado, que no es un verdadero derecho de propiedad o dominio, corresponde sólo el deber de los propietarios de someter sus derechos a las restricciones necesarias al interés general, y de contribuir a los gastos necesarios a la existencia, o al mayor bien del Estado”. Y este derecho consiste en “una obligación general de todas las naciones”, obligación pasiva como en el caso de todos los derechos reales de abstenerse o “respetar la acción de cada pueblo, no turbarla ni ponerle obstáculo alguno. La nación considerada en su conjunto, tiene respecto a las otras naciones los derechos de un propietario. El pueblo considerado como poder soberano, tiene sobre su territorio una acción aún más alta, el ejercicio de un derecho de imperio, de legislación, de jurisdicción, de mando y de administración, en una palabra un derecho de soberanía en toda la extensión del territorio”. Luego define al dominio internacional como: “el derecho que pertenece a una nación, de usar, de percibir sus productos, de disponer de su territorio con exclusión de las otras naciones, de mandar en él como poder soberano, independientemente de todo poder exterior: derecho que crea, para los otros Estados, la obligación correlativa de no poner obstáculo al empleo que haga la nación propietaria de su territorio, y de no arrogarse ningún derecho de mando sobre este mismo territorio”.
Por lo que así el concepto de dominio eminente del Estado debe entenderse como límite a la propiedad privada, no es técnicamente derecho real de dominio, sino la manifestación de su soberanía, por eso Vélez Sarsfield se encargó de aclarar los conceptos.
Los juristas Aubry y Raut habían acotado: “…lo que se conoce como dominio eminente no constituye un verdadero derecho de propiedad. Este derecho no da al soberano el derecho de disponer de la cosa que pertenece a los particulares o a las personas morales; le autoriza solamente a someter el ejercicio del derecho de propiedad a las restricciones impuestas por el interés general, a exigir el pago de impuestos y a pedirle, y a causa de utilidad pública, el sacrificio de su propiedad…”. Por lo tanto el Estado, en virtud de la expresión de la soberanía interna que el dominio eminente implica, tiene la facultad de malear con amplitud la figura dominial.
En refuerzo de la anterior conclusión debe ponderarse que de interpretarse de manera contraria, pues prácticamente se aniquilaría la usucapión de particulares, cosa inadmisible y hasta absurda.
En realidad, y a excepción de algunos casos de herencias vacantes (no todos), el Estado no adquiere de manera automática o sine die el dominio de los fundos abandonados por un particular puesto que debe poner en marcha algunos de los mecanismos previstos al efecto(usucapión administrativa o procedimiento de declaración de vacancia), ni tampoco si en el interín existiera un tercero ejerciendo la posesión, pues en todo caso debería ser citado en aquellos procedimientos administrativos o bien, tomar intervención el Estado en el proceso de usucapión del poseedor; pues no puede concebirse dos posesiones simultaneas y excluyentes sobre un mismo inmueble.
II. La aplicación concretada en diferentes digestos municipales
Propongo ver como se patentizan las correctas y equivocas interpretaciones del mentado dominio eminente en distintas ordenanzas municipales, como una forma más clara y gráfica de comprensión.
Así por ejemplo en la Ordenanza 2042/Año 2010 los conceptos son bien empleados y afirmados, a tal evento se transcribirán solo las partes más salientes de este extenso documento municipal: “Gral. Juan Madariaga, 30 de diciembre del 2010.- VISTO: Expte. Interno 5985 iniciado por el Bloque de la U.C.R. ref. Creación de la Dirección Municipal de Vivienda y Tierra en el ámbito del D.E.; y CONSIDERANDO: …. La necesidad del Estado Municipal de General Madariaga de procurar paliar, en la medida de lo posible, el déficit habitacional que sufren muchos vecinos, en el marco de lo normado por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, por el artículo 2.342 inc. 1º y 3 del Código Civil de la Nación, las leyes provinciales Nº 9.533/80 y Nº 11.622 y la Ordenanza general Nº 38/69.- Que de un análisis del ejido urbano de General Madariaga surge la existencia de innumerables inmuebles ociosos, en estado de abandono, sobre los que recaen abultadas deudas municipales como provinciales.- Que en su mayoría, estos predios producen problemas de sanidad e higiene ambiental, al constituirse en basurales que ponen en peligro la salud de los habitantes aledaños.- Que a su vez se convierten en lugares propicios para la comisión de delitos y/o el escondite de sus autores, por la falta de desmalezamiento.- Que está comprobado que los predios de grandes dimensiones abandonados, como existen en todos los barrios de nuestra ciudad impiden su desarrollo, obstaculizando la consolidación del tejido social, como manifestación y herramienta del progreso… Que los inmuebles abandonados se encuentran de hecho fuera del mercado inmobiliario, ya que el desinterés se manifiesta no solo en su desocupación, y la falta de búsqueda de un destino útil, sino también en la falta de pago de impuestos perjudicando doblemente entonces al resto del tejido social.- Que ante dicho estado de cosas, el Estado Municipal tiene los elementos fácticos y legales para actuar en consecuencia si quiere terminar con la tierra ociosa dentro del ejido urbano y darle a su vez un destino social…. Que frente a la falta de vivienda propia de muchos vecinos tenemos tierra ociosa y abandonada produciendo un contraste negativo, que exige el accionar del estado, como titular de la defensa del bien público, en la búsqueda del equilibrio social. - Que el artículo 2342, incisos 1º y 3º del Código Civil, establece que los bienes inmuebles sin dueño y los vacantes o mostrencos pertenecen al dominio del estado…. Que los bienes vacantes o sin dueños son aquellos que han pertenecido a alguien que ha dejado en desamparo la cosa, manifestándose por su conducta desaprensiva a lo largo del tiempo, o que falleció y ningún heredero ha reclamado la misma.- Que son manifestaciones de abandono del dominio por parte del titular cuando durante un plazo considerablemente largo tiempo no se ocupó de su propiedad, no abonó impuestos, o los herederos no denunciaron el bien en la sucesión, o el concursado o fallido no lo denunció como correspondiente a su patrimonio, o no se opuso ni trató de recuperar en caso que el bien se haya ocupado, o no cumplió con las ordenanzas municipales en la construcción de cercos y veredas y en desmalezar el predio, entre otras cosas.- Que así como el pago de impuestos es un elemento indiciario de la voluntad de poseer en el proceso de prescripción adquisitiva, a contrario sensu, señala la jurisprudencia, que el no pago por un plazo razonable puede conducir a interpretar que el titular de dominio está manifestando su desinterés configurándose un elemento más del abandono.- Que en nuestro sistema jurídico es inadmisible la tesis que el simple abandono del inmueble por su propietario importa que la propiedad sea adquirida por el Estado instantáneamente. El estado puede poseer como los particulares, por lo que se infiere que la vacancia presupone el ejercicio de actos posesorios dirigidos a la adquisición ulterior del dominio en sede judicial. - Que los términos para pérdida o adquisición del dominio regulados en el Código Civil varían dependiendo del carácter con que se detenta la posesión. En la llamada usucapión breve, el artículo 3999 establece el término de diez años en la concurrencia de posesión, buena fe y justo título……. Que en el Código Civil no se encuentra determinado el plazo el cual debe ocurrir el desamparo como configuración de abandono o vacancia.- Que la incorporación del dominio al patrimonio municipal requiere de la previa declaración judicial y libramiento de testimonio de inscripción registral de dicha sentencia.- Que la Ordenanza General nº 38/1969 autoriza a los estados municipales a tomar la tenencia precaria de lotes baldíos, con fines de saneamiento dentro del contexto de higiene y seguridad, facultando la construcción de cercos y veredas…. Por todo ello, el Honorable Concejo Deliberante en uso de sus atribuciones sanciona con fuerza de: ORDENANZA…. ARTICULO 4º: A los efectos de la determinación del estado de abandono de un inmueble que habilitará la promoción de las acciones judiciales en los términos del artículo anterior, deberán acreditarse los siguientes extremos: 1) Incumplimiento por parte del titular registral del inmueble y/o poseedor a título de dueño, de las Ordenanzas Municipales vigentes, como de la ordenanza General nº 38/69 que regula la materia de higiene y seguridad, construcción de cercos y veredas, desmalezado del predio, sin perjuicio de la aplicación de otra disposición del Código Civil y legislación complementaria, que prescriban acciones u omisiones sobre el inmueble en virtud del interés comunitario.- 2) Incumplimiento en el pago de tasas municipales y/o impuestos provinciales.- 3) Inexistencia de construcciones y/o restos de construcciones en situación de ruina y/o no habitabilidad.- 4) No comparencia del titular, debidamente notificado al último domicilio conocido, en procedimiento administrativo y/o judicial que involucren al inmueble en cuestión.- ARTICULO 5º: Constatados los extremos indicados en el artículo anterior y su acaecimiento en forma pública y continuada por un plazo no menor a diez años, se considerará operada la vacancia administrativa. El plazo decenal, deberá encontrarse cumplido a la fecha de iniciación de las acciones judiciales.- ARTICULO 6º: Los ocupantes que acrediten la posesión pública, pacífica y continua, durante tres años, sin importar la causa, de inmuebles urbanos que tengan como destino principal la casa habitación única y permanente, y reúnan los requisitos 2 y 4 previstos en el artículo 2º de la presente podrán iniciar el trámite administrativo de vacancia para ser beneficiarios del inmueble que ocupan.- ARTICULO 7º: Además del ocupante originario serán beneficiarios en el orden siguiente: 1.- El cónyuge supérstite y sucesores hereditarios del ocupante originario que hayan continuado con la ocupación del inmueble; 2.- Las personas, que sin ser sucesores, hubiesen convivido con el ocupante originario, recibiendo trato familiar, por un lapso no menor a dos años.- ARTICULO 8º: Los beneficiarios del presente régimen gozarán del beneficio de gratuidad en todos los actos y procedimientos contemplados en esta Ordenanza, los que fijare la reglamentación o la autoridad de aplicación, esto es la Dirección Municipal de Vivienda y Tierra. En ningún caso constituirán impedimentos, la existencia de deudas tributarias, impositivas o de tasas que recaigan sobre el inmueble, ya sean de jurisdicción nacional, provincial o municipal.- PROCEDIMIENTO PARA DECRETAR LA VACANCIA ADMINISTRATIVA: ARTICULO 9º: Para decretar la vacancia administrativa que habilite a iniciar el trámite judicial que otorgue el dominio al Estado Municipal de los inmuebles sin dueño y/o vacantes y/o abandonados, en los términos del artículo 2342 incisos 1º y 4º del Código Civil y 4º del Decreto Ley nº 9533/80 se seguirá el siguiente procedimiento administrativo: 1.- Iniciación del trámite: 1ª) De oficio por parte de la Administración mediante la realización de Acta que constate estado de abandono del inmueble, tomando posesión del mismo. Cada vez que el Departamento Ejecutivo tome posesión de un terreno, predio o parcela, se colocará un letrero que informe la intención de la Comuna de ser poseedora a título de dueña del inmueble. - 2b) Por un particular poseedor con la intención de ser beneficiario del inmueble. El mismo deberá presentar ante la Dirección Municipal de Tierra y Vivienda, una solicitud con: a) sus datos personales, b) las características y ubicación del inmueble, especificando las medidas, linderos y superficies, c) datos dominiales y catastrales si los tuviese, d) toda documentación o título que obrase en su poder e) tener las tasas al día desde el momento de la posesión y/o acogido a una moratoria y f) ofrecer toda otra prueba que considere para acreditar su petición. A la solicitud, deberá acompañar una declaración jurada en la que conste su carácter de poseedor del inmueble, origen de la posesión, año de la que data la misma. 2.- La autoridad de aplicación practicará las verificaciones respectivas, un relevamiento social y dará curso a la prueba ofrecida en la solicitud y que considere pertinente. También en este caso se colocará el letrero informativo. 3.- Si se comprobase falseamiento de cualquier naturaleza en la presentación o en la declaración jurada, se rechazará la misma sin más trámite. 4.- Cuando el trámite fuera de oficio también se recurrirá a toda prueba que permita llegar a los extremos requeridos para configurar el abandono. 5.- En todos los casos se citará al titular dominial en el último domicilio fiscal y en su defecto, en el electoral, en caso de desconocerse ambos, mediante publicación por edicto en diario de la ciudad por única vez. 6.- Cumplidos los pasos anteriores, previo dictamen legal de la Asesoría Legal del Municipio, y acuerdo mayoritario del Consejo Asesor, el Sr. Intendente Municipal decretará la vacancia administrativa del inmueble, y en caso que el trámite fuera iniciado por un particular, el beneficiario del inmueble, para el momento de la Escrituración Social, a realizarse por la Escribanía General de Gobierno. 7.- Que tal procedimiento no se considerará concluido sin la conformidad del Honorable Concejo Deliberante. 8.- Otorgada tal conformidad por el Honorable Concejo Deliberante se dará inicio de las actuaciones judiciales para la incorporación dominial del bien al Estado Municipal ó al beneficiado declarado. 9.- A los efectos de lograr la mayor transparencia de todo el procedimiento para determinar la Vacancia administrativa se conformará un Consejo Asesor integrado por un representante de cada partido político con representación en el Honorable Concejo Deliberante y un representante de cada Sociedad de Fomento de nuestra ciudad y por un representante de entidades intermedias que lo soliciten. La renovación del mismo se realizará cada seis meses. - DESTINO DE LOS INMUEBLES INCORPORADOS AL PATRIMONIO MUNICIPAL: ARTICULO 10º: Los bienes que se incorporen al Patrimonio Municipal como consecuencia de la presente Ordenanza serán destinados a la solidaridad social: para uso de vivienda única y familiar, servicios comunitarios, espacios verdes…”.
Hay mucho para comentar y desmenuzar de la normativa anterior, ponderando aciertos y desnudando falencias. Para principiar cabe acotar y resaltar, de grata manera, que se deja bien aclarado que la adquisición del dominio no es automática, que se utiliza con un claro y neto sentido de utilidad social, particularmente como un modo de paliar la gran necesidad habitacional de las comunas, que debe constatarse administrativa el estado de abandono del fundo, y la necesidad de un procedimiento administrativo o judicial posterior.
No obstante, honestidad intelectual mediante, debe efectuarse ciertas observaciones y distingos, pues no es nada menor que se estipule la posibilidad de obtener la declaración judicial y/o administrativa de abandono del inmueble si ciertos actos de conducta de claro tinte omisivo del titular registral perduraran por un plazo mínimo de 10 años, como ser el incumplimiento de los deberes de seguridad higiene de todo fundo, la falta de pago de tasas municipales o impuestos provinciales, inexistencia de construcciones o bien las ruinas de estas, la incomparecencia del titular debidamente citado al procedimiento administrativo y/o judicial.
No se indica luego de cumplido dicho plazo cuales serían los procedimientos a impetrarse y por el cual se incorporarían al dominio privado estatal los fundos.
Sin embargo, luego de lo antes visto, debe concluirse que el procedimiento administrativo del caso suele estar previsto en la mayoría de los digestos y tienen rasgos bastantes comunes como ser la indagación del estado material y tributario del inmueble en cuestión, y el judicial si bien no está previsto específicamente, debiera sin dudas ser del tipo controversial.
Algunas opiniones del tema sostienen que la vía judicial indicada debe ser la acción declarativa de certeza, legislada en todos los ordenamientos procesales y particularmente en el artículo 322 del bonaerense; cosa que a priori debe considerarse cuanto menos como muy poco conveniente, pues no sólo se trata de un procedimiento del tipo sumarísimo, con muy escasas posibilidades de conocimiento y que para nada se condice con las mejores características de un proceso contencioso siempre necesario e inevitable, por lo menos todas aquellas veces en que se pretenda de alguna forma transferir un bien de un patrimonio a otro.
Atiéndase la redacción del artículo 9º que expresamente reza …Para decretar la vacancia administrativa que habilite a iniciar el trámite judicial que otorgue el dominio al Estado Municipal de los inmuebles sin dueño y/o vacantes y/o abandonados, en los términos del artículo 2342, incisos 1º y 4º del Código Civil y 4º del Decreto Ley nº 9533/80 se seguirá el siguiente procedimiento administrativo… con lo cual no se deja lugar a dudas que luego de la declaración de ella debe proseguirse con algo más, que ese algo más lo es a los fines de la transferencia del dominio y que por exclusión solo puede tratarse de un proceso suficientemente contradictorio de traslado de bienes.
Resulta llamativo que se prevea un plazo decenal de subsistencia de la conducta desaprensiva del titular del dominio para considerar operada la vacancia o abandono; lo cual pareciera como una forma o intento de acudir a la vía de la prescripción adquisitiva breve o decenal, pues en la parte final del artículo 5º se aclara que tal plazo debe estar acaecido al momento de iniciarse acciones judiciales respectivas, con lo cual no deja lugar a otras posibilidades o interpretaciones.
Si se pretende considerar al decreto administrativo de vacancia (dictado por el intendente municipal y aval del Consejo Deliberante respectivo) como el justo título previsto en el artículo 1898 del CCyCN, resulta erróneo pues el mentado dispositivo prevé su inscripción en el Registro Inmobiliario, cosa que no se contempla en la ordenanza en estudio, amén que el plazo decenal debe consistir en posesión animus dominus, cosa que no pareciera tampoco figurar como previsto.
Por todas aquellas cuestiones propongo que antes de intentar ensayar conclusiones y/o generalizaciones definitivas al respecto, testeemos el tema en tratamiento con otros instrumentos de distintos municipios.
El Decreto Municipal 15481/16 del Municipio del Partido de Escobar, resulta singular por cuanto legisla sobre la declaración administrativa de vacancia, como así también de la usucapión (artículos 8 a 10 y 12 a 14), con lo cual deja bien diferenciado que se trata de instrumentos diferentes y diversos, por lo que de tal forma sigue aún vigente el interrogante antes planteado acerca de cuál debiera ser el proceso judicial de traspaso del dominio en favor del Estado, lo cual al no existir uno propio y específico, lleva a propugnar que debiera tratarse del tipo ordinario o sumario, según que el valor del fundo supere o no el tope legal, ambos juicios con conocimiento suficiente para dejar a buen resguardo el derecho de defensa en juicio del propietario a afectarse.
La Ordenanza Nº 582/18 de la localidad de San Benito (Provincia de Entre Ríos), establece en su artículo 10 todas las formas de incorporación de fundos al dominio privado del estado, contemplando la Adquisición directa; Donaciones; Dación en pago; Convenios con propietarios; Vacancia por abandono calificado; Subastas por Juicio de Apremio; Acciones judiciales por abandono; Prescripción adquisitiva de dominio; Transferencia de tierras nacionales y provinciales; Transferencia gratuita de derechos y acciones; Expropiación.
Luego, su artículo 13 establece: “…. Dispónese la realización de actuaciones administrativas de verificación de la vacancia así como también las actuaciones judiciales de vacancia por abandono de inmuebles en jurisdicción de este Municipio, en los términos y con los alcances del Artículo 2.342, incisos 1 y 3 del Código Civil….”, previéndose similares disposiciones a las anteriores ordenanzas como las conductas o circunstancias reveladoras del abandono, el plazo decenal de subsistencia del abandono para considerar operada la vacancia administrativa, etc.
En el radio del Partido de General Pueyrredón (Mar del Plata y Batán), en el año 1991, se promulgó la Ordenanza Municipal 8442 por la cual se creó el Banco Municipal de Tierras con múltiples funciones, entre ellas, velar por todo tipo de tierras fiscales o las que en un futuro pudiere incorporarse (Artículo 2°.- Será su misión, la de intervenir en todo lo concerniente a las tierras fiscales pertenecientes al dominio municipal y todas aquellas posibles de ser incorporadas al mismo, como así también respecto a aquellas con transferencia a dicho dominio por el Fisco Provincial), pero sorprendentemente no detalla procedimiento administrativo alguno en pos de la declaración del estado de vacancia si bien en otros artículos del mismo cuerpo se hace referencia a las posibilidades de incorporación de fundos, inclusive las previstas por la Ley Provincial 9533, por lo que debe entenderse que al no estar expresamente previsto debiera dictarse un decreto administrativo que de alguna manera habilitara el inicio de acciones de fondo en el fuero contencioso administrativo del lugar.
En resumidas cuentas, en nuestro ámbito nacional debe existir alguna gestión administrativa previa que corrobore el estado de abandono de un fundo, para luego recién impetrar una acción judicial para lograr la incorporación del bien al erario privado estatal, siempre y cuando, claro está, se trate de bienes que hayan pertenecido a un particular, pues los que carecen de dueño, si son automáticamente de pertenencia estatal.
Pero resulta transcendental tener siempre presente que el dominio eminente del Estado no basta por sí mismo, no importa el dominio y por ende no impide, por eso mismo, la prescripción adquisitiva por un particular.
En apoyo de lo anterior, debo citar los autos Brondello, Luis s/ Usucapión – Ordinario», (originario del Juzgado Federal N° 1 de Rosario - Acuerdo de la Sala «B», el expediente nº CSJ 614/2012 (48-B/ CS1), donde en el año 2009, en primera instancia se había rechazado la excepción de falta de acción interpuesta por el Estado Nacional y de la Municipalidad de Puerto General San Martin de la Provincia de Santa Fe, defensa basada en que lo que se pretendía usucapir pertenecía al dominio público del Estado y por ende devenía imprescriptible (habría originariamente pertenecido a la antigua Junta Nacional de Granos en Liquidación), rechazo mediante se declaró que dichos fundos pertenecían al actor usucapiente. Mas luego y con el transcurso de los años, el caso llegó a la Corte Nacional que revocando la sentencia de la Cámara de Apelaciones ordenó que volviera a fallarse el caso, habiéndose en esa instancia extraordinaria introducido nueva documental a instancias de la por entonces Sra. Procuradora Nacional, como hecho nuevo, que acreditaba el traspaso del fundo del Estado Nacional al Municipal y que ello no traía aparejado sine die la desafectación del destino público, que este último estaría tácitamente reconocido por la misma funcionalidad de las instalaciones existentes (instalaciones portuarias). Pero más allá de la suerte final del entuerto, cierto es que el fallo patentiza la posibilidad de usucapir bienes estatales, con mucha más razón entonces, y como su derivación lógica y necesaria, bienes de particulares abandonados y/o vacantes.
III. El inmueble abandonado y las pretensiones cruzadas del particular usucapiente y el Estado
Ya en acápites anteriores se hizo referencia a los poseedores que por motivos y circunstancias variadas no se encuentran en condiciones aún de usucapir, como también la utilidad que igualmente la situación de éstos pudiera publicitarse de una manera más fehaciente y efectiva que la publicidad posesoria.
También ha quedado clarificado la verdadera dimensión y extensión del dominio eminente del Estado, a qué bienes se aplica y cómo se efectiviza.
Por ello, son más que posibles situaciones de inmuebles en franco abandono material y tributario, con ejercicio de posesiones que aún no alcanzan el plazo legalmente exigido, sin poderse transferir el dominio a favor del poseedor.
Problemática que en los hechos es mucho más común y asidua, que en su tratamiento teórico y doctrinario.
Para principiar este tema debería primero que nada delimitarse si el poseedor al ser diligente hace cesar o no el estado de abandono del fundo en cuestión o bien, dicho de otra manera, si el dominio eminente estatal es oponible al poseedor actual o no.
En tren de lo anterior, tampoco debe perderse de vista que el titular de dominio es a quien se le achaca una especie de conducta desaprensiva para con el inmueble, que mediante la figura de la vacancia administrativa se busca transferir el dominio y no la posesión, por lo que se debería indagar la finalidad real y deseada para poder brindar algunas respuestas satisfactorias.
Sabido es que la figura de la usucapión tiene una finalidad de regularización de los títulos, como también un fin social, pues de alguna manera representa una especie de castigo legal para el propietario negligente, permitiendo que otro sujeto que obre con cuidado y diligencia ocupe el lugar del anterior. De modo similar, también guarda fines de utilidad social y bien común los procedimientos administrativos de vacancia, sólo basta con releer las ordenanzas municipales antes citadas y parcialmente transcriptas para clarificarlo, para entender que en estas últimas no sólo se persigue poner fin a una situación de abandono material y tributaria perjudicial para el resto de la sociedad, sino que a su vez reubicar los fundos implicados en obras de disfrute, goce y utilidad directa de la comunidad(escuelas, sanatorios, plazas, etc.).
Así que al momento la única diferencia palpable entre las figuras involucradas en un posible conflicto cotidiano y habitual es el mayor o menor alcance del beneficio logrado por cada una de ellas; cosa que de por sí no resulta suficiente como único criterio de solución.
Por otro lado, tampoco se debe cometer el error de creer que la incorporación de un inmueble al dominio privado estatal, mecánicamente importará la eliminación del abandono, con mucha más razón en los países de nuestro continente, donde las políticas sociales y económicas se caracterizan por su alternancia y discontinuidad. De modo similar, la circunstancia que el poseedor logre obtener una sentencia de usucapión favorable tampoco elimina la posibilidad de abandono con posterioridad.
Sin embargo, como el proceso de usucapión se sustenta directamente en el ejercicio de actos posesorios con ánimo de dueño por un mínimo de 20 años, mientras que la vacancia administrativa solo en la desidia del titular registral, claramente la primer figura irroga un beneficio social inmediato, consumado y palpable, mientras que la segunda, en cierta manera, es una apuesta a futuro.
No hube hallado jurisprudencia sobre el particular, solo visualizado casos aislados y esporádicos de procesos de usucapión que en su inicio el Juez interviniente aun antes de proveer el libelo de demanda, ordenaba dar intervención a la Fiscalía de Estado Provincial, atento el dominio eminente, como dando a entender que el Estado por ello ostentaría una suerte de prioridad, cosa realmente inexistente y absurda.
En resumidas cuentas, todo debe reducirse a una cuestión de resultado probatorio en el mismo proceso de usucapión, mal podría otorgarse al Estado una intervención de tipo “residual” o “contingente”, pues las posturas de uno y otro son diametralmente diferentes, aun cuando la sentencia rechazara la demanda, persistiría la misma situación anterior al inicio del juicio, un poseedor ejecutando actos posesorios y útiles y que en el mientras tanto, contribuiría también al bien social. Pero si entiendo necesario y útil, ante procesos de usucapión, pedir informes al Estado (aun de oficio) sobre la posible existencia de expedientes administrativos que persiguieran la declaración de vacancia.
Adrede, aun no arriesgue una respuesta satisfactoria al interrogante planteado al principio, pues debía desarrollarse el verdadero contexto, el particular con todo lo que lo rodea, el Estado con sus propias significancias y posibilidades.
Pues lo cierto es que no se puede estimar una institución social que no se conoce a fondo, ni juzgar de su importancia si se ignoran los fundamentos en que descansa su estructura, la coordinación de sus partes, los fines que persigue y la eficacia y facilidad de su funcionamiento; y claro está que el solo conocimiento del texto de las leyes positivas no es bastante para comprender el espíritu de ellas y alcanzar con su exacta aplicación y debida observancia, los resultados que la sociedad espera.
Así como cuando Luis Recasens Siches decía que “… El Derecho se presenta como un conjunto de normas elaboradas por los hombres, bajo el estímulo de determinadas necesidades sentidas en su existencia social, y con el propósito de realizar unos ciertos valores en su vida colectiva...”(4), con más razón debemos adentrarnos a la verdadera finalidad de lo que se persigue con estas figuras jurídicas, es decir cual o cuales son los valores colectivos útiles, pues éstos al ser verdaderas directivas sociales, ayudan a reencauzar las conductas humanas, y aclarar las posturas jurídicas en su consecuencia.
Y en tren de lo anterior es muy palpable que en todos los casos lo que se pretende evitar es el desaprovechamiento de los bienes económicos y todos sus perjuicios circundantes, que tanto el proceso judicial de usucapión como el administrativo de vacancia reconocen como denominador común el abandono y la conducta negligente del titular registral del dominio como un aprovechamiento de bienes estancos, no obstante de converger las pretensiones de un poseedor animus domini y el Estado, debiera protegerse al primero, por cuanto es quien de manera actual y efectiva ejerce la posesión, quien de manera mediata y directa concreta el fin social y por sobre todas las cosas, porque ello también se condice con el respeto a la libertad de los individuos, que al decir del maestro Miguel Herrera Figueroa(5) “… La gloria del siendo humano solo puede testificarla su libertad, pues en eso consiste su vida, vale decir, en vivirla libremente. No es que la libertad sea un valor más, sino que en ella moran todos los valores…”.
Conclusión
A modo de culminación, debo agregar que todo este tipo de situaciones posiblemente conflictivas, pudieran ser solucionables de manera más sencilla y eficiente con una mayor y mejor publicidad de la posesión, que adaptado a los tiempos virtuales y tecnológicos de nuestra actualidad, no puede ser otro que el que asegure una mayor difusión y conocimiento posible, sea mediante una registración especial, sea con el otorgamiento de cautelares registrales con nimio perjuicio como la anotación de litis aún de manera autónoma.
Notas
(1) Código Civil Anotado Tomo 2, Autor Salas - Trigo Represas, Editorial Depalma, 1979, pág. 592.
(2) Borda, Guillermo, Manual de Derecho Civil, Editorial Abeledo Perrot, Año 1976.
(3) Código Civil Anotado Tomo 2, Autor Salas - Trigo Represas, Editorial Depalma, 1979, pág. 599.
(4) Recaséns Siches, Luis, Vida Humana, Sociedad y Derecho. Fundamentación de la filosofía del derecho, 2ª ed., FCE, México, 1945, pág. 20.
(5) Herrera Figueroa, Luis, Filosofía de los Valores, Editorial Leuka, 1997, pág. 90 y ss.
*Abogado especializado en Derecho Inmobiliario, Facultad Derecho Universidad Nacional Mar del Plata. Doctorando Universidad Argentina John Fitzgerald Kennedy (Proyecto de tesis sobre posesión jurídica). Capacitación docente Universidad Santo Tomas de Aquino
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