Corbalán, la garantía....

Por Pablo S. Corbalán


LA GARANTÍA DEL “DEBIDO PROCESO” EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


1. El debido proceso. Aspecto adjetivo y sustantivo

En la dimensión de la garantía de debido proceso pueden distinguirse claramente dos aspectos, es decir, el adjetivo y el sustantivo. Si bien éstos son diferentes, lo cierto es que presentan un nítido punto de convergencia, el cual radica en que sólo puede considerarse que la susodicha garantía está cumplida y satisfecha ante la observancia de ambas aristas que la definen y que configuran su propio contenido.
Precisamente, Osvaldo A. Gozaíni nos dice que “el debido proceso responde en el constitucionalismo argentino al concepto formal de cómo debe sustanciarse un procedimiento, aun, cuando, al mismo tiempo, reconozca un aspecto sustancial, declarado como principio de razonabilidad” [1].
El aspecto adjetivo de la presente garantía comprende al conjunto de garantías mínimas que resultan necesarias para que un proceso o procedimiento pueda ser considerado como formalmente válido. Apunta, por lo tanto, al cumplimiento de ciertas exigencias de índole formal durante su respectiva tramitación.
A su vez, el aspecto sustantivo permite exigir la razonabilidad de la actividad emanada de los órganos que ejercen las distintas funciones del poder estatal. Recepta, entonces, al principio de razonabilidad en orden al fondo o contenido de la norma o acto a emitirse [2]. Bajo esta impronta, en el marco de un proceso o de un procedimiento la norma o el acto que se dicte debe ser razonable.
La conceptualización del debido proceso no puede sólo hacer hincapié en la tramitación de los procesos o de los procedimientos, sino que también debe construirse en atención al contenido de la norma o del acto que en el marco de ellos se emita. Ambas vertientes conforman una única garantía llamada debido proceso, razón por la que el incumplimiento de una de esas aristas implica que no fue observada ni respetada la garantía en cuestión.

2. Recepción normativa del debido proceso. La cuestión en el ámbito del derecho administrativo

En el texto de la Constitución Nacional el debido proceso se encuentra consagrado en los artículos 18 y 28. En la primera de estas cláusulas se prevén ciertas garantías pertenecientes al aspecto adjetivo, mientras que la vertiente sustantiva está receptada en el último precepto indicado. En esta arista el debido proceso se traduce en una garantía de razonabilidad, debiéndose señalar, entonces, que existe doctrina que revela que el citado artículo 28 se erige como la norma más importante para el desarrollo de la razonabilidad y que, a su vez, el artículo 33 de la Constitución ha sido empleado como apoyo complementario [3].
Diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos con valor constitucional contienen disposiciones relativas a la susodicha garantía, a saber: la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 8 y 25); la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículos 18 y 24); la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 8, 10 y 11); el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (cláusulas 2.3, 14 y 15).
Los instrumentos internacionales dotados de jerarquía constitucional, por mandato del segundo párrafo del artículo 75 inciso 22 de la Constitución, no derogan artículo alguno de la primera parte de nuestra norma suprema y se entienden como complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. En este tema, como en otros tantos, tal complementariedad resulta crucial ya que esos instrumentos internacionales complementan y maximizan el plexo de derechos y garantías que nuestro texto constitucional, expresa o implícitamente, reconoce. También, resulta vital que tal elevada prelación normativa la ostenten en las condiciones de su vigencia. La Corte Suprema de Justicia de la Nación al resolver el caso “Giroldi, Horacio D. y otro” se expidió sobre la expresión “en las condiciones de su vigencia”, aunque en referencia a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, sosteniendo que significa lo siguiente: “cómo la Convención rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación” [4]. Más tarde, y en ese sentido, sostuvo que “la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,  así como las directivas de la Comisión Interamericana, constituyen una imprescindible pauta de interpretación de los deberes y obligaciones derivados de la Convención Americana de Derechos Humanos (conf. Fallos: 326:2805, voto del juez Petracchi, y sus citas)” [5].
En el ámbito del decreto-ley 19.549/72, regulatorio del procedimiento de carácter general que se aplica ante la administración pública nacional —aunque, tal como lo evidencia la doctrina, también aborda aspectos del derecho administrativo de fondo y concernientes a los procesos judiciales [6]—, el debido proceso está reconocido en el artículo 1 inciso f) de su texto, apareciendo bajo el título “debido proceso adjetivo”, constituido por tres apartados que determinan el contenido de tal garantía en dicho ámbito. Es así que el primer apartado alude al derecho a ser oído, el segundo refiere al derecho a ofrecer y producir pruebas y el último confiere el derecho a obtener una decisión fundada.
El aludido artículo 1 inciso f) parecería sugerir que sólo contempla al aspecto adjetivo del debido proceso. Sin embargo, a nuestro juicio ello no es así, aun cuando el susodicho precepto explícitamente se titula bajo la expresión “debido proceso adjetivo”.
Nos expedimos de esa forma en virtud de que el aspecto sustantivo, al implicar una garantía de razonabilidad, deviene exigible respecto de la actuación de los tres órganos gubernamentales [7]. El apartado tercero del precepto indicado en el párrafo anterior también permite sostener este criterio al determinar que la decisión que se emita sea fundada. En efecto, éste dispone que “el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso”. Esta exigencia de fundamentación la situamos dentro de la esfera sustantiva del debido proceso. En virtud de este aspecto las decisiones que adopta la administración pública tienen que ser razonables, lo cual impone que aquellas sean fundadas. 
Si el acto decisorio se emitiera sin considerar expresa y razonadamente los principales argumentos y las cuestiones propuestas, siempre que sean conducentes para la solución del procedimiento, y sin explicitar y desarrollar los fundamentos que lo cimientan, será irrazonable o arbitrario y, por lo tanto, inconstitucional. Al faltar la debida fundamentación también será inconvencional [8]. Desde luego, estas consecuencias jurídicas también se producirán ante la presencia de un vicio que afecte a la tramitación de los procedimientos administrativos.
La exigencia de fundamentación se vincula con los otros elementos del debido proceso que recepta el citado artículo 1 inciso f) por cuanto hace a la efectiva vigencia de la garantía de inviolabilidad de la defensa. También, se relaciona con el requisito esencial de los actos administrativos llamado motivación.
Los procedimientos que se desarrollan ante la administración pública deben estar teñidos por la garantía constitucional y convencional de debido proceso, siéndole plenamente aplicables las dos vertientes que la constituyen.

3. El debido proceso en el marco del procedimiento administrativo

En este punto nos dedicaremos a examinar el artículo 1 inciso f) del decreto-ley 19.549/72. En el marco de un Estado constitucional y convencional de derecho dicha tarea la efectuaremos en consonancia con las cláusulas de la Constitución Nacional y las disposiciones de los instrumentos internacionales con valor constitucional que consagran al debido proceso, puesto que resultan aplicables, con los pertinentes ajustes, al procedimiento administrativo.
El referido artículo 1 inciso f), en sus apartados primero y segundo, prevé el derecho a ser oído y el derecho a ofrecer y producir pruebas y explicita sus respectivos contenidos. Ambos quedan comprendidos dentro de la garantía que el artículo 18 de la Constitución denomina inviolabilidad de la defensa en juicio, y, a su vez, están receptados por los instrumentos internacionales sobre derechos humanos más arriba mencionados.
Según el primer apartado del artículo 1 inciso f) el derecho a ser oído implica “exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas”.
Respecto al derecho a ofrecer y producir pruebas dicho precepto, en su apartado segundo, determina que éste implica “ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la administración requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio”.
El alcance de la garantía de inviolabilidad de la defensa en el procedimiento administrativo, a tenor de ambos apartados del precepto en cuestión, incluye el derecho a acceder al expediente, cristalizándose con el imperioso sistema de notificaciones y vistas, exponer las razones del interesado antes de que se dicte el acto decisorio, ofrecer y producir prueba y controlar la producción de ésta hecha por la administración [9], presentar alegatos y descargos, interponer recursos, para lo que también son cruciales las notificaciones, y poder contar con patrocinio y representación profesional[10].
Habiéndose indicado que esas garantías también están contenidas en el bloque de constitucionalidad federal, debemos destacar, teniendo presente que los instrumentos internacionales ostentan jerarquía constitucional en las condiciones de su vigencia, que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, determinó que el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “no se aplica solamente a jueces y tribunales judiciales. Las garantías que establece esta norma deben ser observadas en los distintos procedimientos en que los órganos estatales adopten decisiones sobre la determinación de los derechos de las personas…” [11]. Se trata de un pronunciamiento crucial para la aplicación, con los respectivos ajustes, de las garantías allí previstas, aunque aparezcan bajo el título de garantías judiciales, en el procedimiento administrativo que verse sobre la determinación de derechos y obligaciones de las personas.
La garantía relativa a que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo, explícitamente prevista por el artículo 18 de la Constitución Nacional, también puede aplicarse en el procedimiento administrativo. Tiene dicho Germán J. Bidart Campos que la inmunidad que acuerda tal cláusula constitucional “ha de interpretarse como proscripción de todo método y de toda técnica que, antes o durante el proceso, y ante cualquier autoridad ¾sea administrativa o judicial¾ tiende a obtener por coacción física, psíquica o moral, una declaración o confesión, o indagar su conciencia a través de drogas o procedimientos científicos de cualquier tipo” [12]. Por su parte, Agustín Gordillo explica que “en general, resulta inadmisible el sometimiento coercitivo a pruebas, aparatos o drogas que verifiquen la veracidad de lo que la persona expresa, etc. En los dos últimos casos la nulidad de la prueba así obtenida es clara, por trasgredir el principio constitucional de que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo” [13]. Este autor considera que “la norma del art. 18 constituye ‘una regla abstracta y general, de derecho permanente’ aplicable en toda situación y en todo proceso”, al tiempo que revela que la Procuración del Tesoro de la Nación admitió la aplicación de tal garantía en sede administrativa [14].Claro que esta garantía también está consagrada en los instrumentos internacionales con valor constitucional, siendo buen ejemplo de ello el artículo 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Su aplicación tal vez puede tener mayor intensidad en un procedimiento administrativo sancionador. Empero, es dable señalar que en el caso “Baena Ricardo y otros vs. Panamá”, suscitado a raíz de un procedimiento de tal tipo que no respetó el debido proceso, la Corte Interamericana de Derechos Humanos determinó que “el elenco de garantías mínimas establecidas en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes establecidos en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden ‘civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter’. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes” [15]. Este precedente es vital para la aplicación de las garantías del artículo 8.2 de tal convención al procedimiento administrativo.
Por supuesto, el órgano que conoce y decide el procedimiento administrativo debe ser competente, imparcial [16] e independiente. Se trata de garantías que también integran el debido proceso adjetivo. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 2 apartado 3 inciso b), consagra expresamente el concepto de “autoridad administrativa competente”. Por su parte, el artículo 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre hace alusión a “cualquier autoridad competente”. Asimismo, todas ellas están receptadas por el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos [17]. El decreto-ley 19.549/72 contiene ciertos preceptos sobre el ejercicio de la competencia [18]. Su artículo 3 comienza su texto estableciendo las fuentes atributivas de la competencia de los órganos administrativos [19], pero luego determina que la delegación, siempre que sea autorizada expresamente por una norma, y la avocación, salvo que una norma expresa disponga lo contrario, son procedentes [20]. Constituyen, por lo tanto, excepciones al carácter improrrogable que a la competencia le confiere aquel precepto. Aquí también tenemos que indicar que tal cuerpo normativo, en su artículo 7 inciso a), precisa a la competencia como un requisito esencial del acto administrativo.
Respecto al derecho de obtener una decisión fundada, el apartado tercero, transcripto en el punto anterior, del artículo 1 inciso f) del decreto-ley 19.549/72 impone que el acto que decida el procedimiento administrativo haga expresa consideración, si a tal efecto son conducentes, de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas [21]. La exigencia de fundamentación en la decisión a adoptarse provoca la aplicación del debido proceso sustantivo, que la Constitución consagra en su artículo 28, al procedimiento administrativo. Empero, existen otras hipótesis que configuran vicios de arbitrariedad que certifican que tal aspecto de esta garantía tiene plena virtualidad en aquél, como, por ejemplo, actos decisorios sustentados en hechos o prueba inexistente o que no se cimientan en el derecho que resulta aplicable.
Explican Pedro Aberasturi y María Rosa Cilurzo que, en su naturaleza, al ser similar al de una sentencia judicial, el vicio de arbitrariedad que ésta puede portar le es plenamente aplicable al acto administrativo [22]. La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene elaborada una profusa doctrina sobre la arbitrariedad de sentencias, entre las que aparecen las que sufren los vicios indicados al final del párrafo anterior. Nótese que el autor y la autora citados revelan que la doctrina nacional que se ha ocupado del estudio del acto administrativo admite que le sea aplicable tal creación pretoriana del referido tribunal [23].
Tal exigencia está emparentada con los otros elementos del debido proceso que prevé el citado artículo 1 inciso f), pues no habrá una decisión fundada si antes de su emisión no se permite ejercer los derechos a ser oído y a ofrecer prueba y producirla o si habiéndolos permitido nada de ello se tiene presente al justificar su dictado. De ahí que en el punto anterior afirmamos que la exigencia de fundamentación hace a la efectiva vigencia de la garantía de inviolabilidad de la defensa. Aparece, entonces, inserta en dicho precepto que se titula debido proceso adjetivo. Este criterio, incluso, puede explicarse en que a la doctrina de la arbitrariedad también es posible fundarla en la garantía de defensa [24]. Asimismo, reiteramos, pues ya lo indicamos en el punto precedente, que tal exigencia se vincula con la motivación de los actos administrativos, que, según el artículo 7 inciso e) del decreto-ley 19.549/72, constituye uno de sus requisitos esenciales [25]. Así, para Javier I. Barraza, la motivación, entre otras cosas, permite apreciar la razonabilidad de los actos administrativos [26].
En este contexto se torna importante invocar el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación recaído en la causa “Astorga Bracht, Sergio y otro c. COMFER - dto. 310/98 s/ amparo ley 16.986”, pues introdujo en nuestro Estado el concepto de tutela administrativa efectiva —configurando el debido proceso un integrante central de ésta—, distinguiéndolo de la noción de tutela judicial efectiva pero sustentando ambos conceptos en el artículo 18 de la Constitución Nacional y los instrumentos internacionales sobre derechos humanos más arriba citados [27], y lo precisó expresando lo siguiente: “la citada disposición ―en referencia al artículo 3 inciso a) de la resolución COMFER 16/99―, en los términos generales en que ha sido redactada, restringe en forma ilegítima y arbitraria la posibilidad de que los particulares que pretendan participar en concursos para la adjudicación de licencias de radiodifusión puedan impugnar cualquier resolución administrativa del COMFER y la CNC vinculada al servicio en cuestión, en contradicción de la garantía mencionada en el considerando anterior, que supone la posibilidad de ocurrir ante los tribunales de justicia ―a lo que cabe agregar, ante las autoridades administrativas competentes— y obtener de ellos sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los particulares o litigantes (Fallos: 310:276 y 937; 311:208) y que requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un proceso —o procedimiento— conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia —o decisión— fundada (Fallos: 310:1819)” [28].
Para mayor abundancia, de los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional y del derecho judicial emanado del supremo tribunal federal [29] también surge que la garantía de obtener una decisión en tiempo útil resulta aplicable en el procedimiento administrativo, vinculándose con la arista adjetiva del debido proceso. Tal garantía completa y efectiviza el principio de celeridad que prevé el artículo 1 inciso b) del decreto-ley 19.549/72.
Tal como lo indica Enrique Sayagués Laso, los procedimientos administrativos son muy variados al igual que lo son las actividades que desarrolla la administración [30]. La garantía de debido proceso tiene que ser plenamente aplicada y cumplida en todos ellos, máxime al encontrarse contenida en el bloque de constitucionalidad federal.

4. Conclusiones

Luego del desarrollo efectuado en este trabajo formulamos las siguientes conclusiones:
a) Las dos vertientes que configuran y definen el contenido de la garantía de debido proceso se aplican en los procedimientos que se suscitan en el ámbito de la administración pública nacional.
b) El debido proceso es un elemento central de la denominada “tutela administrativa efectiva” [31]. Ésta última se deduce de disposiciones constitucionales y convencionales, según surge del caso “Astorga Bracht, Sergio y otro c. COMFER ‒ dto. 310/98 s/ amparo ley 16.986”, y, también, encuentra recepción en el decreto-ley 19.549/72 al consagrar ciertos principios ―entre los que figura el que estudiamos en este trabajo―. Por esto mismo, ciertos institutos contenidos en dicho cuerpo normativo tienen que adaptarse a la tutela administrativa efectiva y otros deberían desaparecer.
c) La necesaria existencia de control judicial suficiente a posteriori no releva del cumplimiento del debido proceso en sede administrativa. Por el contrario, coincidimos con la doctrina que sostiene que tal actuación judicial no inhibe la trascendencia de ésta garantía en la instancia administrativa y su ineludible y obligatorio cumplimiento [32].
d) Los instrumentos internacionales sobre derechos humanos datados de jerarquía constitucional repercuten valiosamente en la interpretación del alcance de la garantía de debido proceso consagrada en la Constitución Nacional, al tiempo que ambas fuentes provocan un impacto vital en el procedimiento administrativo al reconocerles mayores garantías a los y las habitantes del Estado para la tutela de sus derechos fundamentales y humanos en sede administrativa.

Notas