Corbalán, distinción y regimen jurídico...

Por Pablo S. Corbalán


DISTINCIÓN Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS NO ESTATALES

1. El artículo 146 del Código Civil y Comercial de la Nación y las personas jurídicas públicas no estatales

Según el artículo 146, perteneciente al capítulo I, denominado “Parte General”, del título II, relativo a las “Personas jurídicas”, del Código Civil y Comercial de la Nación, las personas jurídicas públicas son las siguientes: “a) el Estado nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los municipios, las entidades autárquicas y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter; b) los Estados extranjeros, las organizaciones a las que el derecho internacional público reconozca personalidad jurídica y toda otra persona jurídica constituida en el extranjero cuyo carácter público resulte de su derecho aplicable; c) la Iglesia Católica”.
La mención de la Iglesia Católica, en alusión a la apostólica romana, entre las personas jurídicas de derecho público conduce insoslayablemente a que tengamos que poner de manifiesto una clasificación, aceptada por una gran porción de la doctrina publicista ―existiendo, sin perjuicio, posiciones que no la admiten y opiniones que aseveran que formularla conduce a generar confusiones―, entre las personas de tal índole. A lo mismo conlleva la expresión “y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter”, toda vez que al remitirnos a lo expuesto en los fundamentos del anteproyecto del mencionado Código podemos conocer ―y en las líneas siguientes lo plasmaremos― a que se refiere.  Bajo este orden de ideas, corresponde señalar que las personas jurídicas públicas pueden ser estatales y no estatales. Siendo esto así, el presente trabajo tiene como objeto de estudio a estas últimas.
Sin hesitaciones, Iglesia Católica es un exponente de las personas jurídicas públicas no estatales. Ahora bien, su mención en el citado artículo 146 nos permite pensar y afirmar que el Código Civil y Comercial de la Nación, al igual de lo que acontecía en el régimen del derogado Código Civil de la Nación ―puntualmente en el artículo 33 de su texto―, contempla implícitamente tal especie de persona jurídica pública. Pues resulta evidente que no puede considerarse que nos situamos ante una persona jurídica de naturaleza pública que integra la estructura estatal.
Para mayor abundancia, el Código Civil y Comercial de la Nación alude, aunque tampoco en forma expresa, a las personas jurídicas públicas no estatales a través de la inclusión de la frase “y las demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento jurídico atribuya ese carácter” en la letra del referido precepto ―la cual no había sido prevista por el artículo 33 del derogado Código Civil de la Nación―.  Precisamente, de los fundamentos del anteproyecto del mencionado código surge que éstas sirven para contemplar a las empresas del Estado y a las personas jurídicas públicas no estatales regidas por leyes especiales [1].
Se trata, por consiguiente, de una clase de persona jurídica pública que el Código Civil y Comercial de la Nación no recepta en forma explícita, pero que, en nuestra opinión, si lo hace de manera implícita, y no sólo, según ya lo expusimos, por medio de la referencia a la Iglesia Católica, sino que también en virtud de la fórmula gramatical a la que aludimos en el párrafo anterior. Si bien puede no estarse de acuerdo con que tal cuerpo legal recepta implícitamente a las personas cuyo estudio aquí nos convoca, estamos convencidos de que no puede sostenerse que el texto de su artículo 146 la excluye. Bajo esta impronta, la referida clasificación entre personas jurídicas públicas también queda implícitamente receptada en el código antes nombrado.
Para concluir este punto inicial consideramos que resulta imperioso mencionar que en el ámbito del derecho judicial elaborado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación se reconoce la existencia de los entes que aquí nos interesan, refiriéndose a ellos por medio de expresiones tales como “entidad pública no estatal” [2], “ente público no estatal” [3] u “organizaciones de derecho público no estatal” [4]. Siendo esto así, la aludida clasificación entre personas públicas se encuentra receptada por parte del supremo tribunal federal. Incluso, se torna ineludible poner de manifiesto que la existencia de personas jurídicas públicas no estatales es admitida por la Procuración del Tesoro de la Nación, lo que implica que también admite la susodicha clasificación.  

2. Las personas jurídicas públicas no estatales

Con relación a la presente cuestión, Enrique Sayagués Laso tiene escrito, en un criterio que compartimos totalmente, que “puede haber personas públicas, es decir, personas que se desenvuelven bajo el derecho público, que no son entidades estatales” [5].
Por su parte, Bartolomé Fiorini asevera que “no todas las personas jurídicas de derecho público son entes estatales. La doctrina moderna ha debido distinguir la existencia de las personas estatales para poder excluir a las personas que son de derecho público pero no se encuentran dentro de la organización del Estado” [6].
Evidentemente, podemos afirmar que constituye un error asimilar persona jurídica de carácter público y persona estatal, y, por consiguiente, nos encontramos en condiciones de sostener que pueden existir, y la realidad indica y exige que no pueden ser desconocidas, personas públicas sin ser estatales. Queda expuesto, bajo esta inteligencia, que público y estatal no son lo mismo.
En nuestro Estado abundan los ejemplos de personas jurídicas públicas no estatales. Incluso, no resulta necesario tener que buscarlos por fuera del texto del Código Civil y Comercial de la Nación, pues el mismo brinda uno al enumerar a la Iglesia Católica entre las diversas personas jurídicas de derecho público que menciona. Claro que podemos aportar más ejemplos, tales como los partidos políticos, los colegios profesionales, los sindicatos [7], el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, las obras sociales, las cajas de previsión social de profesionales, etc.
Las personas que aquí estamos examinando no integran la estructura estatal y no pertenecen a la administración pública, sea ésta centralizada o descentralizada. Por el contrario, los entes estatales se caracterizan por integrar los cuadros del Estado. La inserción o no del ente en la estructura estatal resulta crucial a los efectos de considerar a una persona jurídica pública como no estatal [8]. Precisamente, en el seno de la doctrina constituye uno de los criterios en cuya virtud se trata de diferenciar a dichos entes de las personas jurídicas públicas estatales. Completando lo recién escrito en cuanto a su respectivo encuadre orgánico, estas personas presentan diversas características.
Para la Procuración del Tesoro de la Nación los entes públicos que no se encuentran encuadrados dentro de la administración pública reúnen determinadas características generales, siendo tales las que se enumeran a continuación: “a) su creación por ley, aunque ello no fuera en forma directa sino por vía de la simple autorización unida a una regulación del funcionamiento de la entidad; b) la organización de esas personas jurídicas supone la existencia de cierto elemento coactivo, en el sentido de que existe con relación a determinados sujetos la obligatoriedad de afiliarse, incorporarse a la entidad creada o contribuir a la integración de su patrimonio; c) intervención, en cierta medida, de las autoridades estatales en la dirección y administración de esas entidades. Ello, corrientemente, mediante la designación de uno o más miembros de sus órganos directivos; d) control más amplio que el que normalmente se realiza sobre las personas privadas, por parte del Estado; e) cumplimiento de fines de interés general, aunque no necesariamente deben coincidir en todo o en parte con los fines específicos del Estado” [9].
Respecto a quienes se desempeñan dentro de los entes en cuestión señalamos que no revisten la calidad de funcionarios o empleados públicos [10], toda vez que aquéllas no constituyen personas jurídicas públicas estatales.
Con relación a su patrimonio se afirma que éste principalmente proviene de aportaciones directas o indirectas de las personas afiliadas o incorporadas al ente público no estatal [11]. También, se auspicia que pudiendo pertenecer en forma total o parcial a las personas que lo integran, una parte del mismo puede ser del Estado que contribuye a formarlo [12].
Por último, en lo que concierne a las decisiones y los actos que tales personas emiten, existe una opinión que considera que no configuran actos administrativos [13] y otro criterio que entiende que si lo son [14]. En el derecho judicial emanado de la Corte Suprema de Justicia de la Nación encontramos pronunciamientos en uno y otro sentido [15].

3. Conclusiones

Las personas jurídicas públicas no estatales se encuentran implícitamente reconocidas en la letra del artículo 146 del Código Civil y Comercial de la Nación. En dicho precepto también queda receptada en forma implícita la clasificación de las personas jurídicas públicas en estatales y no estatales.
No puede, ni debe, asimilarse persona jurídica de carácter público a persona estatal, germinando, entonces, la inexorable necesidad de formular la distinción entre personas jurídicas públicas estatales y no estatales.
Tal diferenciación resulta imperiosa para determinar si una persona jurídica pública es estatal o no estatal y, por consiguiente, permite precisar su respectivo régimen jurídico según se trate de una u otra clase de ente público.

Notas