Rodríguez Zabala, Jorge Eduardo - El Ministerio Público Fiscal...

Por Jorge Eduardo Rodríguez Zabala*

EL MINISTERIO PÚBLICO FISCAL EN SU ROL DE CONTRALOR: EL “CUARTO PODER”

HACIA UNA MAYOR AUTONOMÍA. IMPLEMENTACIÓN DE CÓDIGOS PROCESALES ACUSATORIOS A LO LARGO DEL PAÍS PARA UN BUEN SERVICIO DE JUSTICIA.

1. Propedéutica

Empero, teniendo orígenes en Grecia y Roma, resultando el antecedente más remoto del Ministerio Público, es en Grecia con la figura del Arconte, quien tenía facultades de intervenir en los juicios en representación del ofendido y sus familiares. 

En Roma, prevalecía los delicta privata, pero también los había públicos, sin embargo, la acción privada era perjudicial al orden en virtud de que se buscaban ulteriores beneficios por privados, situación que llevó al Estado a entender que la persecución de delitos era una función social de relevancia, que en cuyo caso debía ser llevada por él.

Es así, el Estado inquisitivo quien se arroga las facultades de persecución de los delitos, la problemática de ser juez y parte, ello trajo serios inconvenientes en los procesos donde incluso la carga de la prueba se producía a través de -ordalías- con el fin de que el acusado confesare sobre lo que había hecho, o que lo dijera para finalizar con el método de extracción de la “verdad”. Esto necesariamente trajo una figura autónoma denominada -judices questiones- quienes debían comprobar hechos delictivos que se habían cometido, pero tenía atribuciones meramente jurisdiccionales[1].

Con la Revolución Francesa, se introdujeron reformas, que llevaron a que existan diferencias en Commissaires du Roi encargados de promover la acción penal y de la ejecución, y accusateurs publics, que sostenían la acusación en el debate. Esto como antecedente histórico.

Ahora bien, este órgano necesario para las formas de organizaciones Estaduales que permite llevar adelante un rol, en efecto, quien ostenta la facultad como titular de la vindicta pública, delitos -en base al principio de legalidad- acusar, y en efecto permitir al Estado castigar.

Podemos decir que, el Ministerio Publico Fiscal, ha ido mutando desde su vínculo orgánico con el Poder Ejecutivo, luego al Poder Judicial (competencias del Ministerio Público son judiciales y el Procurador General integraba la CSJN), el Procurador General es electo por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, como un juez.

Con la Ley N° 23.774, el Procurador General no integra la Corte Suprema Federal, sino que actúa ante ella y está bajo el control del Poder Ejecutivo, electo por decreto sin estabilidad asimilado a un Ministro de la Nación.

Con la sanción de la Ley de Ministerios No 23.930, en el art. 7, se prevén competencias al Ministerio de Justicia en asistir al Presidente de la Nación en todo lo atinente al asesoramiento jurídico y coordinación de las actividades del Estado, a las relaciones con el Poder Judicial, actualización de la legislación y entender en la designación del Ministerio Público y sus miembros y el Ejercicio de su dirección.

En esta línea temporal modera expuesta, nos posicionamos en el Pacto de Olivos, y la Ley Declarativa de la Necesidad de Reforma 24.309, art. 3 punto G).

En este sentido, el Ministerio Público estaba por fuera del núcleo de coincidencias básicas, lo que le daba mayor libertad de tratamiento para los constituyentes.

2. La reforma constitucional del año 1994. Fortalecimiento del rol del ministerio público fiscal

A partir de la reforma Constitucional de nuestro País en el año 1994, y por fuera del núcleo de coincidencias básicas, se llevó por votación individual y no en bloque, lo que a posteriori fue la sanción del actual art. 120 de nuestra Carta Magna. El mismo reza:

«Artículo 120.- El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad en coordinación con las demás autoridades de la República.
Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los demás miembros que la ley establezca.
Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.»

En este sentido, el Convencional le otorgó facultades como órgano independiente (sin injerencias) con autonomía funcional (interna y externa de otros poderes), y autarquía financiera (administración exclusiva de sus fondos). La garantía de objetividad, y defensa del principio de legalidad.

Viene a colación lo expresado por el Dr. Ekmekdjian cuando decía que: «(…) esta nueva sección cuarta, que no existía en el texto anterior, corresponde al Ministerio Público y pretende significar que él no forma parte del Poder Judicial, y tampoco a los otros dos poderes del Estado»[2]. 

Ahora bien, debemos abordar la autonomía en el siguiente esquema, considerando que los postulados del Estado de Derecho han establecido correlativamente al principio «nulla poena sine lege», el de «nulla ponea sine iudicio». Entonces, esto significa, que debe requerirse la actividad jurisdiccional. Empero, es imprescindible el ejercicio de la acción y su mantenimiento como portadora de la pretensión penal, ello, en cabeza de un sujeto distinto al juez. 

Así, en el 2004, con el fallo «Quiroga», quedó en evidencia la necesidad de separar las funciones de acusar y juzgar, al declarar la inconstitucionalidad del art. 348 del CPP, que imponía a los fiscales un criterio establecido por los jueces, requerir la elevación a juicio, cuando éstos entendían que procedía el sobreseimiento y tal criterio no era compartido por el órgano jurisdiccional. En esa oportunidad, con cita de Ferrajoli afirmó que la separación de juez y acusador es el más importante de todos los elementos constitutivos del modelo teórico acusatorio, como presupuesto estructural y lógico de todos los demás[3].

Hoy también se han puesto en vigencia las Reglas de Mallorca, en su art. 2.1, que establecen que: «Las funciones investigadoras y de persecución estarán estrictamente separadas de la función juzgadora»[4].

3. Persecución penal oficial (oficialidad)

Es dable mencionar, que una de las características del sistema que ostenta -actualmente- en la administración de justicia penal, se basa en la atribución de un interés al Estado. Significando, en comparación con el servicio de justicia regular que presta el Estado en otras materias del orden jurídico.

Ciertamente, hemos de atender que, como señala Maier, para que esa función de oficializar la persecución penal como regla general, es necesario imponer órganos del ministerio público.

Es este principio de legalidad que rige en materia penal, y apoya en el imperativo expuesto del art. 71 del Código Penal, situación que guarda íntima relación con los arts. 16, 18, 28 y 120 de la Constitución Nacional.

4. Frenos y contrapesos

En efecto, el gran aporte del constitucionalismo estadounidense en la historia de esta disciplina es, sin dudas, el sistema checks and balances. Esto vino al resto de la región, de otros factores fundamentales y todavía característicos del constitucionalismo mundial (la separación de poderes: las tres ramas principales de gobierno), que para entonces ya formaban parte de una forma de organización aceptada por la humanidad.

Resulta atinado, mencionar dos citas reveladoras acerca de los fines, méritos y serias falencias que todavía distinguen a la estructura de los frenos y contrapesos.

En El Federalista 51: «La mayor seguridad contra la concentración gradual de los diversos poderes en un solo departamento reside en dotar a los que administran cada departamento de los medios constitucionales y los móviles personales necesarios para resistir las invasiones de los demás. Las medidas de defensa, en este caso como todos, deben ser proporcionadas al riesgo que se corre el ataque. La ambición debe ponerse en juego para contrarrestar a la ambición. El interés humano debe entrelazarse con los derechos constitucionales del puesto». 

Así, la segunda cita proviene de uno de los discursos más notables que pronunció Hamilton el 18 de junio de 1787, durante los debates constituyentes. Resulta de enorme significación para comprender los graves problemas que todavía hoy afectan al sistema de frenos y contrapesos, a pesar de los cuales no han recibido toda la atención que merece, salvo notables excepciones como la de Robert Dahl.  Dice Así: «En cada comunidad donde se alienta la industria, habrá una división entre los pocos y los muchos. Por lo tanto, surgirán intereses separados. Habrá deudores y acreedores, etc. Dadles todo el poder a las mayorías, y ellas oprimirán a las minorías. Por tanto, uno y otro grupo deben tener poder, de modo que cada uno pueda defenderse frente al otro».

La lógica, darles un poder equivalente a mayorías y minorías, para impedir que un grupo quede en condiciones de arrasar con el otro[5].

La teoría de la división de poderes de Montesquieu, considerada por el derecho constitucional liberal como componente esencial de una verdadera Constitución. Tal es así, que el art. 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, manifiesta que: «Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes determinada, carece de Constitución». 

En efecto, y tal cual señalamos cuarenta años después que Montesquieu plasmara su teoría, los federalistas estadounidenses -principalmente Madison y Hamilton- la reelaborarán a la luz de nuevas ideas garantes de la libertad individual, que los conducirá a un modelo coordinado de control y equilibro de poderes mediante la distribución de competencias constitucionales, que pasará a la historia bajo la denominación de checks and balances.

Por lo tanto, esta lógica de pesos y contrapesos (checks and balances); en la confianza de que los poderes se controlarán y se limitarán, inevitablemente implica una determinada intromisión en sus actividades. 

Cabe señalar, que el debate histórico en torno a la ubicación del Ministerio Público en nuestra Constitución de 1994 persiguió despegar al mismo tanto del Poder Ejecutivo como del Judicial, con el objetivo de afianzar los controles en un sistema político, como el argentino, debilitado por las reiteradas crisis institucionales y económicas.

La propuesta de un Ministerio Público independiente que se ubicó funcionalmente como un órgano extrapoder, según las opiniones de la mayoría de los constituyentes de 1994: o un auténtico cuarto poder del Estado[6].

De esta manera, se asegura la independencia funcional y estructural del órgano dispuesta por el art. 120 de la CN, la independencia de los poderes políticos, lo evaluado incluso por la CSJN, Fallos, 328:3271.

El espíritu en este sentido, del Convencional Constituyente, es que tanto el Ministerio Público Fiscal y de la Defensa se configure como un nuevo poder del Estado en el sistema constitucional argentino[7].

El Constituyente, le pone en cabeza dos bienes confiados a la tutela del Ministerio Público: a) la legalidad, y b) los intereses generales de la sociedad en el art. 120 de la Constitución Nacional.

En lo que atañe al punto a), representa afianzamiento de la legalidad constitucional o supremacía de la Constitución, en el proceso, como norte impuesto al Ministerio Público Fiscal, ratificado por la CSJN, diciendo que los fiscales cumplen, materialmente, una función judicial, en tanto que, al igual que los jueces, aspiran a que el proceso finalice con una sentencia justa /cfr. CSJN, Fallo 327:5863/.

Esta facultad que pone en cabeza del MPF, en la intensidad y en el monopolio de la acción penal o del principio de oportunidad que le otorgan los sistemas acusatorios, va a ser la conclusión, y he de exponer que, el Código Procesal Penal de la Nación, cuando el Juez decide mantener a cargo la dirección del proceso, sin delegar, es un claro entrometimiento al titular de la vindicta pública.

En este sentido, este nuevo poder, tiene facultades constitucionales y legales claramente jurisdiccionales propias, que permiten seleccionar la acusación, limitarla, o abandonarla, ejerciendo de esta manera una de las facetas del ius puniendo del Estado, al actuar selectivamente en su monopolio acusatorio/ titular de la vindicta pública.

5. Corolario

A lo largo de la ponencia, he intentado evidenciar el rol que ostenta el Ministerio Público fiscal. Si bien es un instituto que se da en épocas remotas, en Argentina tomó mayor preeminencia en la reforma constitucional y, en los vaivenes del poder que demarcan nuestra historia, que muchas veces por excesos y falta de limitación de este, hemos visto derramar sangre.

Ahora bien, hoy -en materia penal- uno se encuentra en la organización del fuero nacional, y federal de la Ciudad de Buenos Aires, que resiste la entrada en vigor del Código Procesal Penal Federal, o el traspaso a la Justicia Porteña de las competencias ordinarias, que le serían propias a partir del art. 129 de la Constitución Nacional.

De esta manera, el sistema inquisitivo, donde el juez mantiene la dirección de la Instrucción, y oportunamente puede delegar por el art. 196 del Digesto Procedimental, deteriora el espíritu y supremacía constitucional del art. 120 de CN, en efecto, el Convencional en 1994 expuso, al único órgano como el cuarto o extrapoder, de la clasificación tripartita.

Basta con ver en la actualidad, el panorama de la ciudad de Rosario- Santa Fe, y la decisión del Gobierno Nacional en la operatividad del Código Procesal Penal Federal a partir del 06/05/24, demostrando la importancia de una justicia más eficiente y adaptada a las necesidades actuales. Tiene que haber una oleada de muertes para que se tome decisión, en efecto la realidad se impone.

En esta inteligencia, no solo debe entrar en plena vigencia a nivel federal el Código acusatorio, sino que, en la justicia nacional, debe o, pasarse las competencias a la Ciudad de Buenos Aires, o entrar en vigor con el mencionado Código, de esta manera se asume y respeta las facultades que ostenta el Ministerio Publico.

Finalmente, uno de los problemas que tiene nuestro país, en la correcta administración y servicio de justicia, tiene que ver con la dinámica y su respuesta eficaz, esto se refleja en temáticas particulares como el crimen organizado que penetra en el tejido social, que seriamente necesitamos expurgar de una vez. Para ello necesitamos otorgar al Ministerio Público las facultades que realmente tiene, tal vez, y solo tal vez de esa forma, mejoremos el buen servicio de justicia.